李濤
“協(xié)作者”(Facilitators)創(chuàng)始人、北京協(xié)作者中心主任，中國社會工作學會常務理事，國務院婦兒工委兒童工作國家智庫專家、民政部全國社會組織教育培訓師，新京報第十屆“十大感動社區(qū)人物”，民政部全國首批社會工作領軍人才。他于1996年擔任媒體記者時參與社會公益，2003年發(fā)起成立國內最早的民辦社會工作機構之一“協(xié)作者”，致力于賦權流動人口，推動NGO與政府、企業(yè)、學界的跨界合作。
中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），最引人矚目的主體思想是明確提出發(fā)展社會組織應將重心向社區(qū)基層下移，北京市據(jù)此出臺的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）則對重心下移提出了更為具體的工作要求。
那么，發(fā)展社會組織為什么要重心下移？如何有效下移？搞明白這兩個問題是理解和貫徹《實施意見》的基礎，對此，作者結合多年來的基層工作體會，分享對此的看法，供大家參考。
發(fā)展社會組織為什么要重心下移
一是社會組織的重心本來就在基層。
縱觀社會組織發(fā)展歷史，從來都不是自上而下的行政命令或商業(yè)利益導向的產(chǎn)物，而是基層公眾自覺、自發(fā)、自愿聯(lián)合起來，自主回應與自身利益密切相關的社群問題的行動，是自下而上的社會參與的結果。也就是說社會組織的重心本來就在基層，這是不言而喻的常識，只不過在我國社會組織發(fā)育的初級階段，一方面依靠行政干預和資源引導，促進了社會組織較為快速的發(fā)展，而另一方面也導致了社會組織建設出現(xiàn)了較為明顯的行政化、逐利化的傾向，此次中央適時提出了重心下移的要求，也是社會組織回歸本色的歷史必然。
二是社會治理重心向基層下移的要求。
城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，十九大報告明確提出了推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。作為社會建設的重要力量，發(fā)展社會組織的重心必然下移。
三是新時代社區(qū)發(fā)展的壓力使然。
新時代的社區(qū)工作主要有三大挑戰(zhàn)：
一是社區(qū)需求的多樣性與服務力量的單一化的矛盾。我們的社區(qū)工作還主要依靠居委會，難以回應多元化的社區(qū)需求，要回應社區(qū)多樣性的服務需求，就必須發(fā)展多元化的服務力量，需要大力培育發(fā)展能夠扎根社區(qū)，服務社區(qū)的社會組織。
二是居民對服務的認同性與服務行政化的矛盾，所謂認同性是指居民有尊嚴的獲得服務，而不是被動的接受安排，這也是為什么多少年來“老百姓拿起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的原因，因為他沒有獲得感。也就是說，居民不僅要享受高質量的服務，還要參與服務的設計、安排和實施，以增強認同感和獲得感。
三是日趨強烈的社會參與意愿與社區(qū)參與渠道的嚴重匱乏的矛盾。十九大報告提出來，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我認為，人民日益增長的美好生活需要，不僅是指要吃得更好穿得更美，更包括了對進一步實現(xiàn)自我價值和社會價值的需要，即社區(qū)參與的需要。
十九大報告里說的發(fā)展不平衡、不充分，不僅是地區(qū)經(jīng)濟差異，還包括社區(qū)治理差異，以北京為例，社區(qū)社會組織分布依然不均衡，城六區(qū)占去半壁江山。作為國際化大都市的北京尚且如此，其他中西部地區(qū)社會組織發(fā)展不平衡不充分的狀況可想而知。目前社區(qū)參與的渠道狹窄與居民參與意愿的矛盾已經(jīng)十分強烈，其中一個十分令人擔憂的現(xiàn)象就是每年寒暑假，部分中小學生為了完成學校提出的志愿服務實踐任務，不得不到居委會出假證明。
以上社區(qū)工作面臨的三大挑戰(zhàn)，其背后隱含的是社區(qū)治理對專業(yè)化、組織化和多元化的要求，也就是十九大報告中提出的提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的要求。要應對這三個挑戰(zhàn)，核心的問題是培育社會組織，發(fā)展社會工作，開放社會服務——由行政化的社會服務轉變?yōu)閷I(yè)化的社會服務，由政府包辦的社會服務轉變?yōu)楣_采購的社會化的社會服務，由自上而下的運動式的社會服務轉變?yōu)樽韵露系膮⑴c式社會服務。
重心如何有效下移
新時代的社會組織發(fā)展，需要處理好三個方面的關系。
一是處理好加強管理與促進發(fā)展的關系。
加強管理的目的是為了更好地促進社會組織發(fā)展，而不是限制社會組織發(fā)展；《實施意見》提出不僅是降低社區(qū)社會組織的準入門檻，還應推進培育孵化機構建設；不僅要堅持和完善雙重管理體制，更需要落實直接登記、稅收優(yōu)惠、購買服務和人才激勵在內的各項社會組織優(yōu)惠政策。
其中，尤其要注意的是，完善業(yè)務主管單位前置審查、嚴格民政部門登記審查、強化社會組織發(fā)起人責任，以及加強對社會組織的管理監(jiān)督等舉措，表面上給人提高了登記注冊門檻的錯覺，實際上恰恰是針對社會組織存在的行政化、商業(yè)化和逐利化的各類亂象，對各類掛著羊頭賣狗肉的組織提高了門檻，進而大力促進富有社會責任和專業(yè)使命的社會組織的發(fā)展；并且加強管理均應建立在依法管理的前提下，以“進一步推動本市社會組織管理制度改革，激發(fā)社會組織活力，促進社會組織健康有序發(fā)展”為最終目的。
而對不良組織的懲戒，是為了避免公益領域的破窗效應，避免社會組織行業(yè)劣幣驅逐良幣。如果我們不能理解這一點，則會完全扭曲《實施意見》的精神。這就首先要求登記管理機關、行業(yè)管理部門以及財政、稅務等相關部門必須加強社會組織知識的學習，依法履職，公開信息，專業(yè)服務，接受監(jiān)督，特別是明確管理規(guī)范和細化管理標準，堅決避免雙重標準，隨意管理，任性監(jiān)督，《實施意見》的作用是進一步明確各部門在發(fā)展社會組織中的責任，實現(xiàn)對管理部門的有效社會問責，而不是讓相關部門有效推卸責任。
與此同時，社會組織必須加強自身建設，依法接受登記管理機關、主管部門和社會監(jiān)督，須知，社會性是社會組織的基本屬性，不僅指提供社會化服務，更包括社會參與和社會責任。
二是處理好社區(qū)社會組織與社會組織的關系。
“大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織”是《實施意見》的重心，令人擔憂的是部分人錯誤地將大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織與放緩發(fā)展社會組織聯(lián)系起來，豈不知社區(qū)社會組織隸屬于社會組織范疇，如果社會組織發(fā)展不起來，社區(qū)社會組織根本不會有發(fā)展的空間。當前，我國的社區(qū)社會組織存在的主要問題一是形式化嚴重，一些街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)名冊上動輒上百個社區(qū)社會組織，絕大多數(shù)是宣稱性成立；為數(shù)不多的由居民自主管理的社區(qū)社會組織處于自生自滅，難以做大做強。二是注重社區(qū)管治和自娛自樂，難以持續(xù)性滿足社區(qū)居民服務需求，參與公共事務和決策、反映社區(qū)利益訴求、調解社區(qū)矛盾的功能極為欠缺。三是自我管理能力弱，組織結構松散，制度不健全，權利義務模糊，工作隨意，缺乏社區(qū)公信力，制約了資金和人力的動員支持。
對此，《實施意見》專門強調了要建立社會組織培育扶持體系，鞏固和完善“三社聯(lián)動”機制。一方面，專業(yè)社會組織應增強培育扶持社區(qū)社會組織、參與“三社聯(lián)動”機制建設的意識和能力；另一方面，政府應投入資源和政策推動市、區(qū)、街三級培育體系的建設，與北京市民政局《關于社會組織培育孵化體系建設的指導意見》相結合，形成“統(tǒng)分結合，功能不同，資源整合，專業(yè)規(guī)范，協(xié)同聯(lián)動”的培育孵化工作體系。需要注意的是，在社會組織培育體系建設過程中，要嚴格落實《實施意見》提出的社會化、專業(yè)化運營機制的建設，特別警惕和防止政府部門和群團組織以委派工作人員、變相發(fā)起成立社會組織承接培育孵化平臺的行為。
三是處理好政社分開與政社合作的關系。
長期以來，我們一直對社會組織存在“假想敵”思維，擔心其自主運作會演變?yōu)椤皩埂?，因此政府主管部門在很多地方手伸的長，管的死。事實證明，存在治理不規(guī)范、容易出問題的社會組織，大多數(shù)是與政府主管部門存在扯不清關系的組織，而那些純粹由民間自發(fā)生長、獨立運作的社會組織恰恰是專業(yè)化程度高、生命力旺盛、敢于擔當社會責任的組織。顯然，政社分開是社會組織健康有序發(fā)展的基本保障，也因此，《實施意見》提出要大力推進社會組織政社分開，“尊重社會組織的法人地位”，以基本建立“政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度”。
另一方面，政社分開并非政社各干各的，其的目的恰恰是在獨立自主的基礎上更好地推進政社合作，即政社各自歸位，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢，厘清邊界，有效合作。對此，《實施意見》明確提出了支持社會組織提供公共服務，逐步擴大政府購買社會組織服務的范圍和規(guī)模，建立與社會組織定期溝通機制，重大決策聽取社會組織的意見和建議，提高其參與公共事務的力度等要求，并將政社合作作為推進創(chuàng)新社會組織治理模式的重要突破。
《實施意見》是在大量的實踐探索和服務創(chuàng)新基礎上總結提煉的成果，早在2015年，為推進首都社會組織管理制度改革，加快政府職能轉變，提升對全市社會組織的管理能力和服務水平，市民政局黨委以公開招投標的形式，將下設的事業(yè)單位北京市社會組織發(fā)展服務中心委托給北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心作為第三方采取社會化運營，該中心服務不僅包含了一般性的培育孵化平臺所具有的培育孵化、能力建設和資源配置等服務職能，還承接了市民政局轉移的政策咨詢、年檢輔導、引薦登記注冊等事務性服務職能。
自2016年1月試服務以來，中心將政府的行政力量和社會組織的專業(yè)力量有機結合，將自上而下的行政支持與自下而上的社會支持相結合，至今已經(jīng)開展了32,063次咨詢服務，5,034家組織的年檢預審，為729家組織提供了能力建設，培育社會組織143家，提供場地支持246場次，惠及10,906人次，從而創(chuàng)新了 “以社管社”模式，為構建“政府主導、平臺管理、專業(yè)支撐、多元參與”的現(xiàn)代社會組織治理體系積累了大量寶貴的經(jīng)驗。
原文刊載于《北京社會組織》雜志，2017年秋季刊
